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[머리말]

독자들로부터 전해 오는 필자의 행정철학 교재에 대한 평가 중의 하나는 이 교재를 통해 독자들이 행정의 본질을 이해하게 되고, 더 나아가 행정학이 무엇을 어떻게 다루는 학문인가를 이해하게 되는 등 행정학 전반을 거시적인 관점에서 체계적으로 바라볼 수 있는 안목을 갖게 되었다는 점이었다. 이에 필자는 독자들의 이러한 평가를 늘 염두에 두고 어떻게 하면 행정철학의 내용을 더 쉽고 재미있게 그리고 체계적으로 전개해 나갈 것인가에 중점을 두어 왔다. (양장본)

2004년 제3정판이 출간된 이후 5년 만에 제4정판을 출간하게 되었다. 지난 제3정판에서의 개정 작업에서는 새로운 장을 추가하는 등의 개정 작업에 중점을 두었었다. 그러나 필자가 이번 제4정판 개정 작업에서 역점을 둔 내용은 다음과 같다.

첫째, 그동안 독자들께서 제3정판을 읽으면서 필자에게 질문해 오거나 표현이 얼른 이해하기 어렵다고 호소해 온 부분을 좀더 쉽게 표현하는 데 중점을 두었다.

둘째, 1970년 대 이후 전통적인 행정 관료제 패러다임에 대한 대안으로 제시되어 온 제반 새로운 행정 패러다임들－공공선택론, 신제도주의, 신공공관리론, 뉴 거버넌스－의 개념 및 그 한계점들을 일목요연하게 정리하여, 이를 정부의 실패를 다룬 제4장 뒷부분에서 ‘정부의 실패를 보완하기 위한 새로운 행정 패러다임’이라는 제목으로 소개했다.

셋째, 각 장 서두에서 각 장에서 다루고자 하는 주요한 주제들이 무엇인가를 먼저 소개한 후 논의를 전개하는 방식을 택함으로써, 각 장의 본론에 들어가기 전에 각 장에서 다루고자 하는 주제 내지는 논의하고자 하는 과제가 무엇인지를 미리 이해할 수 있도록 했다.

넷째, 중요한 주제 내지 개념들에 대해서는 이를 진한 글씨체로 표현함으로써 독자들이 중요한 개념이나 주제가 무엇인지를 얼른 알아볼 수 있게 했고, 지루하게 긴 내용에 대해서는 이를 몇 개의 소제목으로 나누어 설명하는 방식을 택했다.

다섯째, 각 장에서 발견되는 간단한 표현이나 내용 가운데 불필요하다고 생각되는 부분을 삭제하거나 추가할 필요가 있다고 생각되는 부분을 추가하는 등 부분 부분에서 세부적인 개정 작업을 수행했다.

독자들로부터 전해 오는 필자의 행정철학 교재에 대한 평가 중의 하나는 이 교재를 통해 독자들이 행정의 본질을 이해하게 되고, 더 나아가 행정학이 무엇을 어떻게 다루는 학문인가를 이해하게 되는 등 행정학 전반을 거시적인 관점에서 체계적으로 바라볼 수 있는 안목을 갖게 되었다는 점이었다. 이에 필자는 독자들의 이러한 평가를 늘 염두에 두고 어떻게 하면 행정철학의 내용을 더 쉽고 재미있게 그리고 체계적으로 전개해 나갈 것인가에 중점을 두어 왔다. 따라서 제1장을 통해 필자는 이 행정철학 교재에서 다루고자 하는 내용이 무엇인가를 일목요연하게 정리하여 소개하고, 각 장마다 서두를 통해 각 장에서 다루고자 하는 내용이 무엇이고 왜 그것을 행정철학에서 다루어야 하는지를 먼저 이해시키려고 노력했다.

이 교재가 어언 제4정판으로 선보일 수 있게 된 것은 오로지 많은 독자 여러분들께서 이 교재를 사랑해 주어 많이 읽어 주고 애정 어린 충고를 해 주신 덕분이라는 점을 고백하며 이 점 늘 고맙게 생각한다. 금후로도 독자 여러분들께서 끊임없이 격려해 주고 잘못된 부분, 미진한 부분에 대해서 가차없이 지적해 주시길 부탁드리는 바이다. 필자와 늘 동행하면서 힘을 주시고 격려해 주시는 우리 주 하나님께 감사드린다.

2009년 1월

계룡산이 바라보이는 도안동 연구실에서

필자 씀 (머리말중에서)

제 1 부 행정철학의 기초

제1장 행정철학의 개념 및 연구 대상 23
제1절 행정철학의 개념 및 연구 대상 25
1. 기존 학자들의 개념 정의/25
2. 행정철학의 개념/27
3. 행정철학의 연구 대상/30
제2절 행정윤리와 행정철학 34
제3절 행정철학 연구의 필요성 36

제2장 행정의 본질적 특성 41
제1절 행정의 공공성과 공익 추구적 성격 44
1. ‘공공’의 고전적 의미/45
2. 공공에 대한 관점과 공익/46
제2절 행정의 관리적 성격 53
1. 현대 행정학의 출현과 행정의 관리적 성격/53
2. 협동적 집단행동으로서의 행정/56
3. 행정의 관리적 성격과 경영과의 관계/58
제3절 행정의 정치적 성격 59
1. 행정의 정책결정 기능/59
2. 행정의 정책결정 기능과 정치적 성격/62
제4절 행정의 체제적 성격 63
제5절 행정의 권력적 성격 65
제6절 결 론 68

제3장 행정활동의 정당성 근거 72
제1절 행정활동의 정당성 근거로서 공익과 헌법상 근거 74
제2절 역사적 관점에서 본 행정국가 출현의 정당성 근거 76
1. 근대 국가의 자유방임주의와 행정/76
2. 행정국가의 출현 배경/77
제3절 경제학적 관점에서 본 정당성 근거 81
1. 완전경쟁시장의 조건과 자원의 최적 배분/81
2. 시장의 실패와 정부 개입의 정당성 근거 /86
제4절 정치철학 및 사회윤리적 관점에서 본 정당성 근거 99
1. 국가온정주의/99
2. 정부 규모에 관한 논쟁과 경제적 자유/104
제5절 과학주의와 사회설계(과학적 사회공학) 사상 113
제6절 결 론 117

제4장 정부의 실패와 새로운 행정 패러다임 119
제1절 다수결 원리의 문제점 121
1. 투표의 역설 개념 및 보편성/122
2. 다수결 원리의 한계/126
3. 토론과 설득의 과정과 관용과 양보의 필요성/128
제2절 대의제 정부가 내포하고 있는 문제점 129
1. 이익집단의 로비활동과 지대 추구/131
2. 국민 전체의 이익보다 선거구민의 이익에 치중/134
3. 선거의 사이클과 시간의 제약/136
4. 선거 제도와 비효율/136
5. 정책의 창, 매몰비용 및 전례에 따른 비효율/137
6. 대의제 하에서 정책분석가 및 시민단체의 중요성/140
제3절 관료제의 특징 및 정부 관료제가 내포하고 있는 문제점 141
1. 관료제의 개념 및 특성/142
2. 정부 관료제가 내포하고 있는 문제점/147
3. 기타 관료제의 병리 현상/154
제4절 지방 분권화의 장점과 단점 155
1. 지방 분권화의 장점/155
2. 지방 분권화의 단점/156
제5절 정부의 실패를 보완하기 위한 새로운 행정 패러다임 159
1. 전통적 행정 관료제 모형의 특징/159
2. 새로운 행정 패러다임의 등장과 그 배경/161
3. 공공선택론/164
4. 신제도주의/169
5. 신공공관리론/174
6. 뉴 거버넌스(신국정관리)/183
제6절 결 론 191

제 2 부 행정학에서의 가치에 관한 인식론 논쟁

제5장 가치의 본질과 인식 가능성 및 유형 195
제1절 가치의 본질 197
1. 가치의 개념/197
2. 가치와 사실/198
3. 가치와 규범, 윤리/200
제2절 윤리학과 행정철학 202
1. 윤리학의 개념과 특징/202
2. 규범윤리학의 유형/203
3. 규범윤리학과 행정학/207
제3절 메타윤리학과 행정철학 208
1. 메타윤리학의 개념 및 이론 분류/208
2. 메타윤리학에서의 견해의 대립과 행정학적 함의/210
제4절 가치의 유형 221
1. 주관적 차원의 가치와 객관적 차원의 가치/221
2. 카플란의 가치 유형/222
3. 호지킨슨의 가치 유형/222

제6장 행정학에서의 표준과학관과 반실증주의 논쟁 227
제1절 표준과학관의 인식론적 전제 및 특징 229
제2절 이론의 개념 및 이론 구성 모형 232
제3절 표준과학관이 행정학에 미친 영향 237
1. 행정행태론/237
2. 정책학에의 영향/240
제4절 반실증주의 논쟁과 표준과학관의 한계 241
1. 해석학에서의 표준과학관에 대한 비판 요지/242
2. 베버의 ‘이해의 사회학’/245
3. 현상학적 방법/248
4. 이해의 사회학과 현상학의 공통점 및 한계/250
5. 비판이론/251
제5절 결론: 행정학 연구에의 적용 방안의 모색 259
제 3 부 행정에서의 가치판단 기준

제7장 공리주의 원리와 가치판단 기준 267
제1절 공리주의의 기본 관점 268
1. 공리주의의 철학적 근거/268
2. 목적론적 윤리설과 공리주의/270
3. 최대 다수의 최대 행복의 원리/271
제2절 공리주의 원리에 따른 가치판단의 한계 272
1. 전체공리주의와 평균공리주의의 문제/273
2. 효용의 측정 및 개인 간 비교의 문제/274
3. 공리주의 원리와 불평등의 문제/277
4. 최대 다수의 원리와 최대 행복의 원리 간의 상충 가능성/281
5. 다원적 공리주의의 문제점/282
6. 도구적·타산적 합리성과 죄수의 딜레마/282
제3절 공리주의 원리와 행정의 효율성과의 관계 285
1. 공리주의 원리와 효용가치론/285
2. 기수적 효용과 서수적 효용/290
3. 후생경제학과 사회후생함수 및 파레토 효율/292
4. 파레토 효율과 행정 이념으로서의 효율성/294
5. 파레토 효율의 한계/297

제8장 롤스의 공정으로서의 정의관과 가치판단 기준 300
제1절 정의의 유형 301
1. 분배적 정의와 보상적 정의/301
2. ‘응분의 몫’을 정하는 구체적 기준으로서의 절차적 정의와결과적 정의/303
3. 역차별 대우와 정의/306
제2절 롤스 정의론의 전제적 여건 309
1. 사회계약론과 자연 상태/309
2. 정의의 여건/311
제3절 계약 당사자들의 자격 요건(원초적 입장) 313
1. 무지의 베일/313
2. 상호 무관심적 합리성/314
3. 불확실성 하에서의 의사결정/315
제4절 롤스 정의론에서의 정의의 두 원칙 317
1. 롤스 정의론의 내용/317
2. 원칙들 간의 우선순위/319
제5절 롤스의 정의 원칙에 따른 가치판단 기준 및 한계 320
1. 행정에서의 판단 기준에의 적용/320
2. 롤스 정의론에 대한 비판/327
제6절 롤스 정의론과 공리주의와의 절충 가능성 336

제9장 법치행정과 가치판단 기준 338
제1절 법치행정의 본래적 의미 및 성립 배경 340
1. 법치행정의 두 가지 의미 /340
2. 법치행정의 구체적 내용/343
3. 형식적 법치주의와 실질적 법치주의/345
제2절 현대 행정과 법치행정의 실태 347
1. 행정입법의 증대와 법치행정의 약화/348
2. 법률의 유보론과 행정의 법률로부터의 자유/351
3. 행정 재량권의 증대와 행정권의 강화/353
4. 입법 과정에서의 행정부 제출 입법안의 증대 및국회의 권위 상실/354
5. 행정지도와 법률로부터의 자유/356
6. 행정의 ‘법률적합성 원칙’과 ‘법적 안정성 원칙’과의 조화/358
제3절 행정의 합법성 이념과 기타 행정 이념과의 관계 359
1. 행정 이념들 간의 상호 관계를 둘러싼 기존의 견해/360
2. 행정의 합법성이 기타의 행정 이념에 우선한다는주장의 논거/363
제4절 공공정책과 행정법에서의 법규범과의 관계 370
1. 공공정책의 개념 및 구성 요소/371
2. 행정법에서의 법규범의 개념과 구성 요소/374
3. 공공정책과 행정법에서의 법규범과의 관계/377
4. 행정학과 행정법학과의 대화의 필요성과 법정책학/378

제10장 정치적 합리성과 행정의 민주성 383
제1절 정책결정의 정치적 성격과 정치 및정치적 합리성의 개념 385
1. 정치의 개념에 대한 다양한 시각/385
2. 정책결정의 정치성과 정책분석/388
3. 정치적 합리성과 정치적 실현 가능성의 개념/389
제2절 정치적 합리성의 확보 방안에 대한 기존의 연구 390
1. 정치과정론자들의 견해/390
2. 후기행태론자들의 견해/395
제3절 정치적 합리성을 확보하기 위한 새로운 방안 398
1. 실천적 담론과 이론적 담론/398
2. ‘훌륭한 이유’ 이론/400
3. 툴민의 ‘훌륭한 이유’ 이론/401
4. 실천적 논변 이론과 정치적 합리성의 확보/403
제4절 정치적 합리성과 행정 이념으로서의 민주성 410

제11장 공익이론과 가치판단 기준 413
제1절 공익 개념의 역사적 생성 과정과 공익 개념의 분류 414
1. 공익 개념의 역사적 생성 과정/414
2. 공익 개념의 분류와 한계점/416
3. 공익의 본질/424
제2절 실천적 담론 과정을 통한 공익 개념의 재구성 428
1. 공익에 대한 학설들 간의 갈등과 그 해결 방안/428
2. 실천적 담론 과정을 통한 공익 학설의 종합 방안/432
3. 공익과 생활행정학/440

제12장 동양의 행정철학 443
제1절 공자와 맹자의 행정철학 446
1. 유교에서의 정치·행정의 개념과 방법/446
2. 유교 정치·행정철학의 특징/450
3. 유교정치의 이상으로서 대동세계/461
제2절 다산 정약용의 행정철학 464
1. 실학의 개념과 다산의 위상/464
2. 다산의 실학사상과 정치·행정철학/468
3. 다산 행정철학의 의의/477

참고 문헌/481
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