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이 연구에서는 기본적으로 지방분권과 균형발전을 통합적으로 접근하면서 균형발전의 실현을 우선적 과제로 설정하였습니다. 연구의 구성은 지방분권과 균형발전의 필요성, 권한과 기능의 중앙 집중으로 인한 문제점, 이와 관련한 차기정부의 큰 틀에서의 과제 등을 살펴본 총론부문과 지방분권 및 균형발전의 각 부문별로 분석과 과제들을 제시한 각론부문으로 나누었습니다. 지방분권부문의 각론에서는 권한배분, 재정분권, 지방행정체제, 계획통합, 그리고 각 지역별 지방연구원을 중심으로 기술하였습니다. 균형발전부문의 각론은 `지역산업, R&D, 인재개발’, `지역문화, 관광, 언론’, `국토ㆍ도시, 토지ㆍ주택’, `지역농업ㆍ농촌, 산림, 낙후지역’, `지역교육, 보건ㆍ의료, 복지’, `지역교통, 정보화, 환경’으로 구성하였습니다.

■ 머리말

지역발전의 궁극적 목적은 지역 주민에게 행복(Happiness)과 희망(Hope), 그리고 균등한 기회(Opportunity)를 제공하는 것입니다. 이를 H₂O(행복+희망+기회)로 명명하며, 지표화하면 H₂O 지수가 됩니다. 따라서 지역발전의 궁극적 목적인 H₂O 지수를 높이기 위해서는 교육진흥, 산업진흥, 문화관광진흥, 보건복지진흥, 공간창조라는 다섯 가지 구성요소가 가치사슬(value?chain)을 형성해야 합니다. 이들 다섯 가지 구성요소가 가치사슬을 이루어 선순환 지역체계를 구축해 나갈 때 비로소 자립적 지역발전이 가능하게 됩니다.
우리나라는 지난 반세기에 걸친 압축적 산업화과정을 거치면서 인구와 기능이 수도권에 집중되어 왔습니다. 인구의 절반이 수도권에 살게 되었고, 이 지역의 경제규모는 국가 전 지역을 아우르고 남을 정도입니다. 우리나라의 지역 간 불균등 현상은 OECD국가 중 가장 심각한 상황으로 보고되고 있습니다. 이러한 수도권 집중화와 지역 격차는 지방자치제가 본격적으로 부활한 지 20여년이 지난 지금에도 크게 나아지지 않고 있는 것이 현실입니다.
실제로 수도권을 제외한 지방에서는 산업기반이 붕괴되고, 인구가 감소하고, 자본이 역외로 유출되는 등 이로 인해 경제기반 자체가 흔들리고 있습니다. 또한 지방민들은 헌법에 보장된 평등권에도 불구하고 단지 지방에 거주한다는 이유만으로 알 수 없는 소외감을 느끼고 있습니다. 지방경제와 지역정체성의 심각한 위기상황에 직면하여 최근에는 지방분권에 대한 국민적 공감대가 형성되고 있습니다. 지방분권 및 균형발전과 관련된 내용을 발굴하여 선거공약에 반영하고, 민?관 합동의 분권단체가 출범하는 등 예전과 다른 적극적 모습이 나타나고 있습니다. 이는 실질적인 지방자치가 지역의 활력을 되살리고, 궁극적으로 국가균형발전을 이루어 국민의 삶의 질을 향상시킬 것이라는 신념에서 출발한 것입니다.
지방분권은 중앙 집권화된 국가에서 정부의 권한이 지방정부로 이양된 정도를 나타내고, 지방정부의 독자성과 자율성을 확대한다는 점에서 실질적인 지방자치 실현을 위한 핵심 요건입니다. 이러한 자치분권의 강화는 글로벌화, 고령화에 대응한 지방정부의 역할을 확대할 수 있는 계기가 될 것으로 기대됩니다. 특히 교육, 의료, 고령자 보호, 환경보전, 생활기반 정비 등 변화하는 시대에 그 중요성이 높아지고 있는 여러 사회적 서비스를 지역주민들에게 보다 적극적으로 제공할 수 있게 됩니다. 균형발전은 국가 내의 여러 지역이 균등하게 발전하는 것을 의미하고, 이는 지역 간 삶의 질과 기회의 균형, 국토의 효율적 활용을 통한 국가발전 촉진에 기여합니다. 또한 지역 간 갈등을 완화하고 사회적 통합을 증진하게 될 것입니다.
무엇보다 자립적 지역발전을 달성하기 위해서는 지금까지의 중앙집권형 불균형발전 틀에서 벗어나 지방분권형 균형발전 틀로 전환해 나가야 합니다. 이 연구의 기본 목적은 자립적 지역발전을 위한 지방분권과 균형발전의 정책대안을 모색하는데 있습니다. 이를 위해 우리 연구원은 이러한 시대적 요구와 필요성을 절감하고, 지역적 차원에서 이를 선도하기 위해 대구경북연구원 특별연구과제로 「지방분권과 균형발전에 기반한 자립적 지역발전론」을 집필하고 발간하게 되었습니다. 이 연구에서는 기본적으로 지방분권과 균형발전을 통합적으로 접근하면서 균형발전의 실현을 우선적 과제로 설정하였습니다. 연구의 구성은 지방분권과 균형발전의 필요성, 권한과 기능의 중앙 집중으로 인한 문제점, 이와 관련한 차기정부의 큰 틀에서의 과제 등을 살펴본 총론부문과 지방분권 및 균형발전의 각 부문별로 분석과 과제들을 제시한 각론부문으로 나누었습니다. 지방분권부문의 각론에서는 권한배분, 재정분권, 지방행정체제, 계획통합, 그리고 각 지역별 지방연구원을 중심으로 기술하였습니다. 균형발전부문의 각론은 `지역산업, R&D, 인재개발’, `지역문화, 관광, 언론’, `국토?도시, 토지?주택’, `지역농업?농촌, 산림, 낙후지역’, `지역교육, 보건?의료, 복지’, `지역교통, 정보화, 환경’으로 구성하였습니다.
내용면에서는 참여정부와 MB정부를 중심으로 역대정부가 지방분권 및 지역균형발전과 관련해 어떤 기본입장을 취하고, 어떤 정책들을 추진했는지를 분석하고 제시하였습니다. 또한 이들 역대정부가 각 분야별 정책추진을 위해 도입한 법적?행정적 기반과 추진체계, 재원기반 등을 공통적으로 분석하였으며, 차기정부에 제안한 여러 정책사업의 실현을 위한 관련 사항들을 최대한 구체적으로 제시하고자 하였습니다. 가능한 한 해외 정책 사례들을 조사?기술하여 참고가 되고자 했으며, 현 시점에서 우리나라의 중앙정부 및 수도권 집중적인 실태가 얼마나 심각한 상황인지 구체적인 계량지표들을 통해 제시하였습니다. 이러한 것들은 기존 연구와는 다른 이 연구의 주요한 차별점이라고 할 수 있습니다.
지방분권과 균형발전은 전 세계적으로 볼 때 시대적 흐름이자 패러다임입니다. 국가 주도의 정책결정과 자원배분, 경쟁적 지역개발에서 벗어나 지방자치단체들이 독립적인 지위에서 재량권을 행사할 수 있어야 합니다. 지역이 스스로 인재를 키우고, 청년을 살게 하고, 사람이 모이는 지역 창조전략을 구사해야 할 때입니다. 이를 위해 균형발전을 효과적으로 달성할 수 있는 정책수단을 발견하는 데 전 국가적인 지혜를 모아야 할 것입니다.
이 연구에 직?간접으로 도움을 주신 분들이 많습니다. 대구광역시 김범일 시장님, 경상북도 김관용 지사님, 대구광역시의회 이재술 의장님, 경상북도의회 송필각 의장님을 비롯하여 연구위원으로 참여해주신 외부 연구진 및 자문위원님들께 감사드립니다. 아울러 상당기간 동안 분야별로 연구를 담당한 대구경북연구원 연구원들의 노고에도 깊은 감사를 드립니다. 향후 이 연구를 필두로 하여 지방분권과 균형발전의 본격적인 공론화가 이루어지길 바라며, 우리 연구원은 보다 심도깊은 정책연구로 이를 뒷받침하도록 하겠습니다.
마지막으로, 이 책의 내용은 대구경북연구원의 공식 견해가 아니며, 집필에 참여한 연구진들의 의견임을 밝힙니다. 감사합니다.

2012년 10월
대구경북연구원장 이 성 근

제1편 총괄부문

제1장 지방분권과 균형발전의 당위성 3
제1절 지방분권의 개념과 필요성 3
제2절 균형발전의 개념과 필요성 6
제3절 지방분권과 균형발전의 통합적 접근 9
제4절 수도권과 지방의 불균형발전 10
제2장 역대정부의 지방분권 및 균형발전 정책평가 21
제1절 지방분권정책 평가 21
제2절 균형발전정책 평가 29
제3장 지방분권 및 균형발전 추진전략 38
제1절 지방분권과 균형발전의 통합적 추진 38
제2절 범부처 차원의 정부 행정기관 설치 40
제3절 재정분권의 강화 42
제4절 지방자치단체간 연계협력을 위한 도시권 형성 43
제4장 자립적 지역발전 45
제1절 왜 자립적 지역발전이 필요한가? 45
제2절 자립적 지역발전 기본구상 46
제3절 차기정부 지방분권과 균형발전을 위한 과제 48

제2편 지방분권부문

제1장 권한배분 89
제1절 권한배분 정책평가 89
제2절 차기정부 과제 100
제2장 재정분권 113
제1절 재정분권 정책평가 113
제2절 차기정부 과제 124
제3장 지방행정체제 134
제1절 역대정부 134
제2절 차기정부 과제 138
제4장 지방자치단체간 계획통합 170
제1절 계획통합의 의의 170
제2절 계획 관련법의 체계와 실태 173
제3절 해외 계획통합 사례 177
제4절 차기정부 과제 184
제5장 지방연구원 194
제1절 지방연구원 정책평가 194
제2절 해외사례 분석 201
제3절 차기정부 과제 205

제3편 균형발전부문

제1장 지역산업, R&D, 인재개발 217
제1절 지역산업 217
제2절 지역R&D 242
제3절 지역인재개발 261
제2장 지역문화, 관광, 언론 286
제1절 지방문화 286
제2절 지역관광 311
제3절 지역언론 326
제3장 국토ㆍ도시, 토지ㆍ주택 358
제1절 국토ㆍ도시 358
제2절 지방토지ㆍ주택 382
제4장 지역농업ㆍ농촌, 산림, 낙후지역 403
제1절 지역농업ㆍ농촌 403
제2절 지역산림 422
제3절 낙후지역 440
제5장 지역교육, 의료, 복지 456
제1절 지역교육 456
제2절 지방보건ㆍ의료 484
제3절 지역복지 497
제6장 지역교통, 정보화, 환경 524
제1절 지역교통 524
제2절 지역정보화 543
제3절 지역환경 566